财政局长公款外借100万元，经律师辩护，公诉机关最终决定不起诉——刘XX滥用职权案
案情简介
刘XX在担任某市郊区财政局局长期间，决定从农业开发多种经营项目资金中借款100万人民币给XXX超市公司。2001年2月6日，某市郊区财政局与该市某财政所签订了《农业综合开发有偿资金借款合同书》，并从该市郊区农业综合开发办公室将农业综合开发有偿资金100万元人民币转入该财政所的账上。之后，刘XX要该财政所所长梁X然（已判决）与XXX超市公司签订《借款协议》，该财政所于2001年2月14日将该项资金转给XXX超市公司。借款期限到期后，XXX超市公司未能归还借款，其法定代表人李X英下落不明，该公司于2002年8月被工商部门注销登记，最终造成国家直接经济损失100万元。刘XX涉嫌滥用职权罪，被移送审查起诉。韦荣奎律师接受刘XX的委托，担任其审查起诉阶段辩护人。
辩护思路
滥用职权罪，是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反法定程序处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。但刘XX在本案中的行为，并不符合滥用职权罪的犯罪特征。首先，根据当时的政策大环境、财政局的性质和职责、借款的发放流程、借款发放后的追踪情况的综合分析，刘XX没有任何超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反法定程序处理公务的行为；其次，刘XX主观上不具备滥用职权的故意；最后，本案也不具备滥用职权罪必须的结果要件。辩护律师围绕上述观点展开论述，向公诉机关提出建议不起诉的法律意见。
案件结果
公诉机关认同律师意见，最后对刘XX作出不起诉决定。
辩护词
关于刘XX涉嫌滥用职权一案的法律意见
XXX人民检察院：
刘XX涉嫌滥用职权一案，已移送贵院审查起诉。在现阶段，作为犯罪嫌疑人刘XX的辩护律师，就目前了解到的案件有关情况，我认为刘XX的行为不构成犯罪，对其应不起诉为宜。特提出以下法律意见供贵院参考：
滥用职权罪，是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反法定程序处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本律师认为，刘XX在本案中的行为，并不符合滥用职权罪的犯罪特征。具体分析如下：
一、客观方面，刘XX的行为不属滥用职权的范畴。
《起诉意见书》称“刘XX任原南宁市郊区财政局局长期间，于2001年2月违规决定从农业开发多种经营项目资金中 100万元给XXX超市公司……”，“最终造成国家直接经济损失100万元”，实际上，侦查机关是简单的认为：“将农业项目资金借给商业项目即属违规，即为滥用职权”。这种观点只看到了问题的表象，而非实质。贵院应当综合考察当时的政策背景、财政局的性质、具体的发放程序、刘XX的岗位职责等因素，来认定其是否构成滥用职权：
（一）当时的政策大环境
1、在改革开放年代，“大力发展经济，提高本地区的综合实力”，始终是一级政府部门的核心任务之一，由此而生了“招商引资”、“政策优惠”等各种创造良好投资环境的政府行为。本世纪初，正是南宁开始向大都市发展的时候，经济活动蓬勃展开，充满了积极向上的活跃气息，“发展经济、培植税源、改善民生”，是南宁市政府及其下各级政府部门的共识。当时的南宁市郊区党委和政府也不例外，为发展郊区经济，广开思路，采取“走出来，请进来”的办法，千方百计培植郊区税源头，增加郊区的财政收入。为此，郊区政府每年还拿出不少的财政资金，用于支持郊区企业的生产和经营。郊区财政资金经区长审批同意，是可以对企业借出、用于支持企业发展的，这就是当时的社会环境和政策背景。
2、涉案项目（即“贷款扶持XX——XXX超市”），是在郊区政府2000年底召开的企业座谈会上，由郊区乡镇企业局、郊区政府办汇总郊区各企业情况后上报的。当时列出的清单上有20多个项目，经逐个筛选后，区政府认为该项目属前景较好的项目之一，就交由郊区财政局项目办进行审核并提出意见。
小结：用财政资金扶持（有偿借贷）企业发展，是政策所允许的。
（二）财政局的性质和职责
对于财政局的性质和职责，并没有权威的定义。但本律师在互联网上查询了诸多地市财政局网站，它们拟定的工作职责基本包含有以下内容：
1、根据国家的经济建设方向和相关财经法规、政策的要求，结合本区国民经济计划和社会发展战略，研究制订本区财政政策，组织本区财政税收收入，对本区财力进行综合平衡。
2、负责本区预算内、预算外资金支出的管理工作。
3、加强效益财政建设，拓宽理财领域，积极探索生财之道，大力开展财源建设，促进本区财政经济沿着健康、有序和可持续发展方向前进。
小结：用财政资金扶持（有偿借贷）企业发展，是财政局的职责之一。
（三）借款的发放流程
涉案款项的借出，是严格按照相关规定和程序办理的，刘XX也认真履行了自己的应尽职责：
1、在项目上报后，刘XX认真听取了原郊区财政局项目的同志工作汇报，初步认为该项目可行后，便布置开展相应工作的；
2、中期的调查工作也全面完成：项目办的主任麻XX按常规对该项目的具体情况、可行性进行了详细调查。麻XX和项目办的同志在调查回来后，提出了同意支持的意见。
3、后期的研究讨论程序也已履行：项目调查情况报告出来后，在财政局班子会上进行过研究，大家一致同意借款给XXX超市公司100万元，期限9个月，月利率千分之五，从农业综合开发多种经营项目资金中支付。当时参加会议的有：刘XX、陈X书记和黄XX副局长。
4、最终的签批程序也已履行：前面说过，郊区财政资金经区长审批同意，是可以对企业借出、用于支持企业发展的。该项目经班子会研究同意后，刘XX和麻XX把该项目的有关情况向郊区政府罗XX区长进行了汇报，在罗区长同意的情况下，才由郊区财政局提出书面报告呈罗区长审批。罗XX区长在申请借款的报告上签批了同意借款100万元的意见。
5、通过石埠财政所最终借出款项，是主管项目办的麻XX提出的，他说这样办理好平衡报表、方便帐务处理，当时由于刘XX工作太忙，没有详细过问就同意这样办了。但是，一则因为石埠财政所的梁X然所长对该项目也进行了相应的调查了解，认为项目可行，才同意把100万元借给XXX超市公司，并签订了借款协议。二则，形式上由哪个单位出面贷款，并不能改变该笔款项系合法借贷的性质。
小结：该笔款项的借出完全符合审批程序，有合法的借款借据和合同，手续齐备，且有合法的借款借据和合同。刘XX本人也没有任何超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反法定程序处理公务的行为。
（四）借款发放后的追踪情况
资金在借出后，项目办的麻XX对该资金的使用情况进行了多次的跟踪调查，回来均反映情况良好，XXX超市经营正常，到期还款是有保证的。但后来，由于郊区政府在2001年12月5日被撤销解散，刘XX作为原郊区财政局局长的职务也同时终止，已无法履行职责，及时追回当年的该笔借款。
滥用职权罪在客观方面的本质属性是对职权的“滥用”。这种“滥用”主要表现为两种情形：一是超越职权的滥用，即行为人超越法定权力范围，违法决定无权决定的事项、擅自处理无权处理的事务；二是违法行使职权的滥用，即行为人违反法定办事程序，胡作非为，滥施淫威，随心所欲地违法处理公务。而上述情形或类似情形，刘XX均未具有，认定其构成滥用职权罪未免太过牵强。
二、主观方面，刘XX不具有滥用职权的故意。
1、刘XX没有滥用职权的各类犯罪目的或动机：比如说，一、动机不良。即行使职权不是为了维护公共利益，而是为了个人利益或者小团体的利益，或者亲朋好友的利益，假公济私或者受外部某种不良动机的支配。二、以权谋私。三、主观臆断。即实施行为时，脱离实际，任意枉为，从而使该行为难以具备合法的理由。
2、该笔借款的借出，刘XX确实是从为郊区经济发展和培植郊区税源的角度出发，才同意、支持的；其同意和支持的过程，也严格按照政策的相关规定秉公办理。没有证据显示其从中谋取了私利，没有拿过对方一分钱和任何好处，是秉公办事的。刘XX工作认真负责，从大局出发，为盘活郊区财政资金，清理收回各项欠款，为郊区农村基金会的兑付，为确保每年郊区财政收入任务的完成，为郊区经济的发展，做了大量艰苦细致的工作，取得了较为突出的成绩，得到过郊区党委政府的充分肯定。法律固然无情，但也不能简单的“以成败论英雄”，只见“其一不见其余”的将人一棍子打死。
三、本案不具备滥用职权罪必需的结果要件
侦查机关认为本案已“最终造成直接损失100万元”，本律师认为这个观点失之武断：
1、滥用职权罪是结果型犯罪。是否发生严重损失的结果是区分罪与非罪的基本标志。而且这种损失是现实的，而不是可能的损失。因为该罪是过失犯罪，必须以实际发生、既成事实的危害结果作为构成要件。
2、为能及时追回借款，避免财政资金流失，石埠财政所在多次追收无效的情况下，依法通过民事诉讼追收，西乡塘区法院于2005年9月下达（2005）永民二初字第33号《民事判决书》，判决XXX超市公司及其股东赔偿南宁市西乡塘财政局石埠财政所借款100万元及利息。该判决已生效。法院在执行过程中已查封了该案债务人的资产共计163.49万元，现该案尚未执行终结，如全部执行被查封的财产，即可追回财政借款，挽回经济损失。因此，现在“损失是否造成”，还不确定。仅就此而言，也尚不能认定刘XX已构成滥用职权罪。
该笔借款属于郊区历史遗留问题，办理最后手续的是原郊区石埠财政所的梁X然所长，他在2006年的12月份已被司法机关进行了相应的处罚。既然梁X然已经承担了刑事责任，司法机关就不应再对他人重复定罪（何况按照以上分析，仅就该项目资金借贷一事，梁X然也未必构成犯罪）。如果一定要按照“领导负责制”的逻辑，那么在整个审查、核准、发放程序中，所有拍了板、签了字、盖了章的都不能放过。官位越高、责任越大，层层追究上去，司法机关是否打算追究罗XX的责任呢？
以上意见，供贵院参考。请贵院本着实事求是的精神，对本案予以详查，作出公平公正的决断。
此致！
XX律师事务所律师：韦荣奎